최근 기재부가 발표한 295개 공공기관의 부채는 493조 4000억 원으로 전년에 비해 34조 4000억 원이 증가한 것으로 나타났다. 이 가운데 28개 공기업의 부채는 약 353조 6000억원으로 GDP대비 약 28%를 차지한다. 공기업 부채는 해마다 증가하고 있을 뿐만 아니라 자본대비 부채비율도 200%를 넘어 지속적으로 악화되고 있는 추세이다. 공기업의 현금흐름 및 수익 개선가능성이 높지 않은 가운데 이 같은 부채 증가는 공기업의 부채문제를 공기업 스스로가 해결하기 더욱 어렵게 한다. 이제는 공기업 부채 증가의 늪에서 벗어나기 위한 특단의 대책이 필요한 시점이다.
공기업 부채는 공기업을 둘러싼 이해관계자들에 의해 증가될 수밖에 없는 구조이다. 공기업 최고경영진의 임명과정에서 정부 및 정치권의 영향이 크게 작용한다. 여기에 정부가 단기 경기부양을 위해 공기업을 이용하는 관행이 존재한다. 공기업의 속성상 조직 규모를 키우려는 유인이 존재하기 때문에 국책사업을 마다할 유인이 약하다. 따라서 공기업의 부채는 주로 무리한 정부사업을 대행하는 과정에서 발생했다고 볼 수 있다. 특히 지난 정부 때 주요 (준)시장형 공기업의 주택건설 사업, 4대강 사업 등의 국책사업으로 인해 공기업 부채가 크게 증가했다. 다른 한편으로는, 정부의 공공요금 인상 제한에 따른 영업손실로 공기업 부채가 증가하기도 하였다.
그런데 국책사업을 수행하기 위해 공기업이 조달한 단기차입금, 사채 등 금융성 부채의 증가는 공기업의 재무건전성을 크게 악화시켰다. 심지어는 영업이익으로 이자를 갚기 버거운 공기업도 있다. 그러나 공기업 부채가 아무리 증가하더라도 민간기업과 달리 파산에 대한 걱정이 없다고 볼 수 있다. 정부가 공기업에 대한 지배적 지분을 소유하고 있어 궁극적으로 정부가 공기업의 결손을 보전할 수밖에 없기 때문이다.
정부의 공기업에 대한 궁극적인 책임은 공기업의 방만한 경영과 도덕적 해이를 가능하게 한다. 정부의 낙하산 인사가 공기업의 독립적 경영을 침해하지만 동시에 공기업 외부 바람막이 역할을 할 수 있다. 특히 힘있는 정치인 또는 관련부처 고위 공무원출신이라면 더욱 그렇다. 예를 들면, 정부 낙하산 인사에 대해 출근저지 투쟁을 하는 공기업 노조와 경영자는 타협할 유인이 존재한다. 그래서 해마다 부채가 증가함에도 불구하고 공기업의 높은 임금 및 성과급도 구조적으로 가능하다.
만약 민간 기업이 취약한 재무구조하에서 과도한 부채를 안고 있는 상황이라면 높은 임금수준은 유지되기 어려울 것이다. 보유자산 매각, 사업조정, 원가절감 등 혹독한 자구노력을 통한 부채 감축이 요구될 것이다. 이와 달리 공기업은 스스로 부채감축을 기울이기보다는 정부 지원을 통한 정치적 해법을 기대할 유인이 크다. 많은 공기업들이 시장에서 독점적 위치에 있으므로 정부의 요금통제가 완화되면 언제든지 공공요금 인상을 통해 손쉽게 이익을 취할 수 있다. 물론 현실적으로 정부가 물가관리 명분으로 공공요금 인상을 쉽사리 용인하지 않을 것으로 보인다.
최근에 정부는 공기업 부채관리를 위해 사업별 구분회계와 공기업 사업에 대한 사후평가제도를 도입하려 한다. 구분회계를 통해 공기업부채 중 정부의 국책사업 책임에 따른 부분과 공기업 책임에 따른 부채를 분리해서 관리하려는 것이다. 사후평가제도는 공기업의 사업에 대해 낭비적, 비효율적 요인이 있었는지 사업성과를 사후적으로 점검하려는 제도이다. 그러나 이 같은 조치로 만성화된 공기업부채 문제가 해결될 것 같지는 않다.
공공기관에 대한 감시와 통제는 이미 공기업의 신규사업에 대한 예비타당성 조사와 공공기관 경영평가 등을 통해 이루어지고 있다. 이외에도 관계부처 및 감사원 감사, 그리고 가을 국정감사를 통해 공기업 부채는 점검될 수 있다. 이러한 이중 삼중의 견제장치에도 불구하고 지금까지 공기업 부채는 왜 지속적으로 증가해 왔는가? 그것은 공기업을 둘러싼 이해관계자들의 편익 추구가 `합리적'이기 때문이다. 환언하면, 이해관계자의 예상되는 기회비용보다 기대편익이 크기 때문이다.
전술한 바 있듯이 집권여당을 포함한 정치인은 정치적 지지를 목적으로 경기부양 및 물가통제를 위해 공기업을 이용할 유인이 강하고, 공기업을 관리감독하는 정부도 이에 편승할 유인이 강하다. 인사권을 행사하는 주체에 순응하는 것은 지극히 자연스런 현상이기 때문이다. 마찬가지로 공기업 내부적으로도 높은 임금수준과 복지체계를 건드리지 않는 한 정부사업을 거부할 유인이 없다.
외부 감독기관이나 공기업 경영평가위원의 경우에도 공기업에 대한 정보에서도 열위에 있을 뿐만 아니라 공기업 감시와 견제를 위한 기회비용에 비해 편익이 작다. 요약하면 공기업 부채에 대해 정치인, 정부, 공기업 등 그 어느 누구도 책임을 지지 않는 구조이다. 공익을 명분으로 한 공공사업이므로 정책실패라고 규정하기도 어렵고 책임을 묻기는 더 어려운 구조이다.
공기업의 과다한 부채는 궁극적으로 공공 요금인상 또는 세금의 증가로 국민 부담으로 귀결될 것이다. 공기업의 부채증가는 관련 이해 당사자 입장에서는 합리적이지만 사회 전체적으로는 비합리적인 결과로 나타난다. 공기업 부채증가로 인한 사회적 비용이 관련 이해당사자가 누리는 편익보다 크다.
게다가 공기업이 제공하는 재화와 서비스 가격이 통제될 경우 이용자 간 자원배분의 왜곡이 발생한다. 교차보조의 편익이 크면 클수록 이용자 간 형평성이 약화된다. 따라서 공기업의 투명성과 책임성, 그리고 경영효율화를 원한다면 공기업에 대해 책임지는 구체적인 주체가 있어야 한다. 민간과 같은 경쟁압력이 없고 사업실패나 방만경영에 따른 합당한 책임이 따르지 않는다면 공기업 부채는 기록을 경신할 것이다.
김영신 한국경제연구원 연구위원
공기업 부채는 공기업을 둘러싼 이해관계자들에 의해 증가될 수밖에 없는 구조이다. 공기업 최고경영진의 임명과정에서 정부 및 정치권의 영향이 크게 작용한다. 여기에 정부가 단기 경기부양을 위해 공기업을 이용하는 관행이 존재한다. 공기업의 속성상 조직 규모를 키우려는 유인이 존재하기 때문에 국책사업을 마다할 유인이 약하다. 따라서 공기업의 부채는 주로 무리한 정부사업을 대행하는 과정에서 발생했다고 볼 수 있다. 특히 지난 정부 때 주요 (준)시장형 공기업의 주택건설 사업, 4대강 사업 등의 국책사업으로 인해 공기업 부채가 크게 증가했다. 다른 한편으로는, 정부의 공공요금 인상 제한에 따른 영업손실로 공기업 부채가 증가하기도 하였다.
그런데 국책사업을 수행하기 위해 공기업이 조달한 단기차입금, 사채 등 금융성 부채의 증가는 공기업의 재무건전성을 크게 악화시켰다. 심지어는 영업이익으로 이자를 갚기 버거운 공기업도 있다. 그러나 공기업 부채가 아무리 증가하더라도 민간기업과 달리 파산에 대한 걱정이 없다고 볼 수 있다. 정부가 공기업에 대한 지배적 지분을 소유하고 있어 궁극적으로 정부가 공기업의 결손을 보전할 수밖에 없기 때문이다.
정부의 공기업에 대한 궁극적인 책임은 공기업의 방만한 경영과 도덕적 해이를 가능하게 한다. 정부의 낙하산 인사가 공기업의 독립적 경영을 침해하지만 동시에 공기업 외부 바람막이 역할을 할 수 있다. 특히 힘있는 정치인 또는 관련부처 고위 공무원출신이라면 더욱 그렇다. 예를 들면, 정부 낙하산 인사에 대해 출근저지 투쟁을 하는 공기업 노조와 경영자는 타협할 유인이 존재한다. 그래서 해마다 부채가 증가함에도 불구하고 공기업의 높은 임금 및 성과급도 구조적으로 가능하다.
만약 민간 기업이 취약한 재무구조하에서 과도한 부채를 안고 있는 상황이라면 높은 임금수준은 유지되기 어려울 것이다. 보유자산 매각, 사업조정, 원가절감 등 혹독한 자구노력을 통한 부채 감축이 요구될 것이다. 이와 달리 공기업은 스스로 부채감축을 기울이기보다는 정부 지원을 통한 정치적 해법을 기대할 유인이 크다. 많은 공기업들이 시장에서 독점적 위치에 있으므로 정부의 요금통제가 완화되면 언제든지 공공요금 인상을 통해 손쉽게 이익을 취할 수 있다. 물론 현실적으로 정부가 물가관리 명분으로 공공요금 인상을 쉽사리 용인하지 않을 것으로 보인다.
최근에 정부는 공기업 부채관리를 위해 사업별 구분회계와 공기업 사업에 대한 사후평가제도를 도입하려 한다. 구분회계를 통해 공기업부채 중 정부의 국책사업 책임에 따른 부분과 공기업 책임에 따른 부채를 분리해서 관리하려는 것이다. 사후평가제도는 공기업의 사업에 대해 낭비적, 비효율적 요인이 있었는지 사업성과를 사후적으로 점검하려는 제도이다. 그러나 이 같은 조치로 만성화된 공기업부채 문제가 해결될 것 같지는 않다.
공공기관에 대한 감시와 통제는 이미 공기업의 신규사업에 대한 예비타당성 조사와 공공기관 경영평가 등을 통해 이루어지고 있다. 이외에도 관계부처 및 감사원 감사, 그리고 가을 국정감사를 통해 공기업 부채는 점검될 수 있다. 이러한 이중 삼중의 견제장치에도 불구하고 지금까지 공기업 부채는 왜 지속적으로 증가해 왔는가? 그것은 공기업을 둘러싼 이해관계자들의 편익 추구가 `합리적'이기 때문이다. 환언하면, 이해관계자의 예상되는 기회비용보다 기대편익이 크기 때문이다.
전술한 바 있듯이 집권여당을 포함한 정치인은 정치적 지지를 목적으로 경기부양 및 물가통제를 위해 공기업을 이용할 유인이 강하고, 공기업을 관리감독하는 정부도 이에 편승할 유인이 강하다. 인사권을 행사하는 주체에 순응하는 것은 지극히 자연스런 현상이기 때문이다. 마찬가지로 공기업 내부적으로도 높은 임금수준과 복지체계를 건드리지 않는 한 정부사업을 거부할 유인이 없다.
외부 감독기관이나 공기업 경영평가위원의 경우에도 공기업에 대한 정보에서도 열위에 있을 뿐만 아니라 공기업 감시와 견제를 위한 기회비용에 비해 편익이 작다. 요약하면 공기업 부채에 대해 정치인, 정부, 공기업 등 그 어느 누구도 책임을 지지 않는 구조이다. 공익을 명분으로 한 공공사업이므로 정책실패라고 규정하기도 어렵고 책임을 묻기는 더 어려운 구조이다.
공기업의 과다한 부채는 궁극적으로 공공 요금인상 또는 세금의 증가로 국민 부담으로 귀결될 것이다. 공기업의 부채증가는 관련 이해 당사자 입장에서는 합리적이지만 사회 전체적으로는 비합리적인 결과로 나타난다. 공기업 부채증가로 인한 사회적 비용이 관련 이해당사자가 누리는 편익보다 크다.
게다가 공기업이 제공하는 재화와 서비스 가격이 통제될 경우 이용자 간 자원배분의 왜곡이 발생한다. 교차보조의 편익이 크면 클수록 이용자 간 형평성이 약화된다. 따라서 공기업의 투명성과 책임성, 그리고 경영효율화를 원한다면 공기업에 대해 책임지는 구체적인 주체가 있어야 한다. 민간과 같은 경쟁압력이 없고 사업실패나 방만경영에 따른 합당한 책임이 따르지 않는다면 공기업 부채는 기록을 경신할 것이다.
김영신 한국경제연구원 연구위원
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